Técnica legislativa como instrumento de segurança jurídica na administração pública

A segurança jurídica é um dos fundamentos do Estado de Direito. Sua concretização, contudo, não depende apenas da estabilidade das decisões judiciais, da proteção da confiança legítima ou da observância dos precedentes. Depende também da qualidade das normas produzidas pelo Estado.

Antes de ser interpretada, aplicada ou questionada perante o Poder Judiciário, toda norma precisa ser elaborada. É nesse momento que a segurança jurídica começa.

Leis, decretos e regulamentos mal estruturados podem gerar incertezas mesmo quando editados por autoridade competente. Revogações incompletas, remissões equivocadas, dispositivos incompatíveis e alterações sucessivas sem consolidação dificultam a identificação do direito vigente e comprometem a atuação uniforme da administração pública.

As consequências são concretas. Órgãos públicos passam a interpretar a mesma regra de formas diferentes, pareceres jurídicos chegam a conclusões incompatíveis e os administrados deixam de saber com segurança qual disciplina normativa deve ser observada.

Em muitos casos, o conflito atribuído à interpretação decorre, na verdade, da própria elaboração da norma.

Apesar disso, a técnica legislativa ainda é vista como um conjunto de regras formais destinadas à organização dos artigos e à padronização da linguagem. Essa compreensão é insuficiente. Elaborar uma norma não significa apenas redigir um texto compreensível, mas introduzir uma nova disciplina em um ordenamento já existente, preservando sua coerência e permitindo que o comando seja aplicado de forma previsível.

A técnica legislativa exerce, portanto, uma função diretamente relacionada à segurança jurídica.

Técnica legislativa e qualidade normativa

A Lei Complementar nº 95/1998 estabelece regras para a elaboração, a redação, a alteração e a consolidação das leis. Entre seus objetivos estão a clareza, a precisão e a ordem lógica dos textos normativos.

Esses elementos não possuem finalidade meramente estética. Servem para assegurar que a norma possa ser compreendida, interpretada e aplicada sem ambiguidades desnecessárias.

No âmbito federal, o Decreto nº 12.002/2024 segue a mesma lógica ao disciplinar a elaboração e o encaminhamento dos atos normativos de competência do presidente da República. Suas regras demonstram que a atividade normativa exige método, planejamento e revisão.

Uma minuta não deve ser examinada apenas sob o aspecto da constitucionalidade ou da competência da autoridade responsável por sua edição. Também é necessário verificar sua relação com as normas em vigor.

A alteração modifica remissões internas? Existem dispositivos que se tornarão incompatíveis? Os conceitos empregados correspondem aos utilizados no restante do diploma? Alguma regra anterior precisa ser expressamente revogada?

Essas perguntas podem parecer secundárias, mas são essenciais para o funcionamento do ordenamento jurídico.

Quando não são enfrentadas durante a elaboração do ato, a administração precisa resolvê-las posteriormente por meio de pareceres, orientações internas ou novas alterações normativas. Forma-se, assim, um ciclo de permanente correção: uma norma é editada para esclarecer a anterior, mas acaba criando novas dúvidas ou incompatibilidades.

O resultado é um ordenamento progressivamente mais fragmentado e menos acessível.

Esse problema se torna especialmente visível em decretos que foram modificados diversas vezes ao longo dos anos. Cada alteração pode ser válida quando examinada isoladamente. O conjunto, porém, passa a conter remissões desatualizadas, dispositivos incompatíveis e estruturas que já não correspondem à organização administrativa vigente.

Quando não existe uma versão consolidada, identificar a redação em vigor exige a reconstrução de todo o histórico normativo.

Não se trata apenas de uma dificuldade enfrentada por advogados ou servidores. A fragmentação compromete a capacidade de qualquer cidadão compreender as regras impostas pelo Estado.

A segurança jurídica pressupõe previsibilidade. E não há verdadeira previsibilidade quando o destinatário precisa realizar uma pesquisa histórica para descobrir qual norma deve cumprir.

Diferentes efeitos das deficiências normativas

Reconhecer a importância da técnica legislativa não significa afirmar que toda imperfeição compromete a validade da norma.

Uma impropriedade terminológica, uma remissão equivocada, a ausência de consolidação e a edição de um regulamento contrário à lei são problemas distintos. Embora todos possam estar relacionados à elaboração normativa, não possuem a mesma gravidade nem produzem as mesmas consequências jurídicas.

A diferenciação é importante para evitar dois equívocos.

O primeiro consiste em considerar que qualquer falha de técnica legislativa seria suficiente para invalidar o ato normativo. O segundo é tratar todas as deficiências como simples questões de redação, mesmo quando a própria legalidade da atuação estatal se encontra comprometida.

As falhas podem ser compreendidas, conforme seus efeitos, em três grupos: defeitos redacionais, defeitos funcionais e defeitos de juridicidade.

A classificação não pretende criar categorias rígidas, mas demonstrar que os problemas de elaboração repercutem de maneiras diferentes sobre a segurança jurídica.

Defeitos redacionais

Os defeitos redacionais são aqueles que permanecem, em princípio, restritos à forma de expressão da norma.

É o caso de construções sintáticas excessivamente complexas, impropriedades terminológicas, repetições desnecessárias ou emprego inconsistente de conceitos. O texto poderia ser mais claro ou mais bem organizado, mas ainda permite identificar o comando jurídico.

Essas falhas não devem ser desprezadas. Uma redação confusa aumenta o tempo necessário para a interpretação e dificulta a atuação administrativa. Na maioria dos casos, contudo, o problema pode ser superado pelos métodos tradicionais de interpretação, sem que a validade do ato seja comprometida.

A norma permanece válida, mas perde qualidade.

É necessário distinguir, ainda, a abertura deliberada da linguagem jurídica da obscuridade provocada por uma redação deficiente. O Direito convive com conceitos jurídicos indeterminados, cláusulas gerais e expressões abertas. Isso não significa que toda imprecisão seja inevitável.

Em determinadas situações, a margem interpretativa decorre de uma escolha consciente do legislador. Em outras, resulta apenas de uma palavra mal empregada ou de uma estrutura textual inadequada.

Essa diferença nem sempre recebe a atenção necessária. Controvérsias provocadas por simples falhas de redação acabam sendo apresentadas como complexos problemas de interpretação, quando poderiam ter sido evitadas durante a elaboração do ato.

Corrigir uma expressão, reorganizar um dispositivo ou uniformizar conceitos antes da publicação é menos custoso do que enfrentar anos de interpretações divergentes.

Nesse ponto, a técnica legislativa exerce uma função preventiva: impede que problemas de linguagem sejam transformados em problemas jurídicos.

Defeitos funcionais

Os defeitos funcionais não estão necessariamente na redação do dispositivo, mas na forma como a norma se relaciona com o restante do ordenamento.

O texto pode ser claro quando lido isoladamente e, ainda assim, funcionar mal dentro do sistema jurídico.

Alterações sucessivas sem consolidação, remissões que já não correspondem à estrutura do diploma, revogações incompletas, dispositivos contraditórios e reorganizações administrativas sem a atualização das normas são exemplos frequentes.

Essas falhas nem sempre comprometem a validade do ato. O problema aparece durante sua aplicação.

Órgãos distintos passam a compreender a norma de maneiras diferentes. Procedimentos semelhantes recebem tratamentos incompatíveis. Pareceres jurídicos tornam-se necessários não em razão da complexidade da matéria, mas porque o próprio sistema normativo deixou de oferecer uma resposta segura.

É possível, portanto, que uma norma seja formalmente válida e, ao mesmo tempo, funcione de maneira inadequada.

O fenômeno é comum em diplomas submetidos a alterações pontuais durante longos períodos. Cada modificação atende a uma necessidade imediata, mas não considera necessariamente o conjunto. Com o tempo, a estrutura original se perde e a compreensão do texto passa a depender da consulta permanente aos atos modificadores.

A norma permanece em vigor, mas deixa de ser facilmente inteligível.

Isso demonstra que a segurança jurídica não depende apenas da validade formal. Também exige que o destinatário consiga identificar qual disciplina está vigente e antecipar, com razoável confiança, a maneira como será aplicada.

Os defeitos funcionais também possuem relação direta com a eficiência administrativa.

Uma legislação organizada reduz consultas jurídicas, facilita a atuação dos órgãos públicos e diminui o espaço para interpretações contraditórias. Normas fragmentadas, por outro lado, aumentam o tempo de análise, dificultam a uniformização das decisões e transferem para a Administração custos que poderiam ter sido evitados.

Produzir boas normas não é apenas cumprir uma exigência formal. É também racionalizar a própria atividade estatal.

Defeitos de juridicidade

Os defeitos de juridicidade ocupam um plano diferente.

Nesse caso, a deficiência deixa de afetar apenas a redação ou o funcionamento da norma e passa a comprometer a legalidade ou a constitucionalidade da atuação estatal.

Nem todo vício jurídico decorre de falha de técnica legislativa. Uma lei pode ser inconstitucional mesmo que tenha sido redigida com clareza. Da mesma forma, um decreto pode contrariar a lei apesar de apresentar uma estrutura formal adequada.

Há situações, contudo, em que a deficiência técnica é precisamente o meio pelo qual a ilegalidade se manifesta.

Isso ocorre quando um regulamento extrapola os limites da lei, cria obrigações não previstas pelo legislador, modifica direitos instituídos por norma superior ou disciplina matéria reservada a outro instrumento normativo.

Nesses casos, o problema não está apenas na escolha das palavras. Está na própria forma de exercício da competência normativa.

O regulamento deixa de promover a execução da lei e passa a inovar indevidamente no ordenamento jurídico. Da mesma forma, a desconsideração de requisitos procedimentais essenciais, de normas hierarquicamente superiores ou dos limites constitucionais transforma a deficiência de elaboração em verdadeiro vício de juridicidade.

A distinção é importante porque nem toda falha redacional ou funcional conduz à invalidade. A anulação de um ato exige fundamento jurídico próprio, relacionado à violação da Constituição, da lei ou da competência atribuída à autoridade.

Isso não reduz a importância da técnica legislativa. Ao contrário, demonstra sua função como mecanismo de controle preventivo da legalidade.

A análise da competência, da hierarquia normativa, das revogações, das remissões e da coerência do diploma permite identificar problemas antes que sejam incorporados ao texto definitivo.

A técnica legislativa não atua apenas sobre a forma da norma. Também protege a juridicidade da atividade normativa estatal.

Qualidade normativa e eficiência administrativa

A produção de normas costuma ser examinada principalmente sob o ponto de vista de seu conteúdo. Discute-se se determinada política pública é conveniente, se o ato respeita a Constituição ou se o regulamento encontra fundamento na lei.

Essas questões são indispensáveis, mas existe uma etapa anterior: a forma como o Direito será estruturado.

Uma política pública adequada pode perder efetividade quando disciplinada por um ato confuso. Uma regulamentação necessária pode gerar insegurança quando altera apenas parte de um sistema normativo sem considerar suas demais disposições.

Em situações assim, o problema não decorre da ausência de norma, mas de sua elaboração inadequada.

Normas claras reduzem custos interpretativos. Normas coerentes favorecem a uniformidade da atuação administrativa. Normas organizadas ampliam a previsibilidade das relações entre o Estado e os administrados.

A qualidade normativa deve ser compreendida, portanto, como uma dimensão da eficiência administrativa.

Uma norma mal elaborada exige tempo para ser interpretada, aumenta o número de consultas aos órgãos jurídicos e favorece decisões contraditórias. O custo da deficiência não permanece no texto: projeta-se sobre toda a atuação estatal.

Conclusão

A técnica legislativa não deve ser reduzida a um conjunto de regras de redação. Ela representa um instrumento de organização do ordenamento, de prevenção de ilegalidades e de fortalecimento da segurança jurídica.

Nem toda deficiência produz os mesmos efeitos. Os defeitos redacionais reduzem a clareza da norma. Os defeitos funcionais comprometem sua integração e sua aplicação uniforme. Os defeitos de juridicidade atingem a própria validade da atuação normativa.

Compreender essas diferenças permite corrigir cada problema no plano adequado, sem transformar toda imperfeição em causa de nulidade nem tratar violações jurídicas como simples falhas de estilo.

Em um cenário de intensa produção normativa e constantes alterações legislativas, elaborar boas normas deixou de ser apenas uma exigência de redação. Tornou-se uma exigência de boa administração.

A segurança jurídica não começa quando o Poder Judiciário interpreta a norma.

Começa quando o Estado decide como ela será escrita.

Referências

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília: Presidência da República, 1988.

BRASIL. Decreto nº 12.002, de 22 de abril de 2024. Estabelece normas para elaboração, redação, alteração e consolidação de atos normativos.

BRASIL. Lei Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998. Dispõe sobre a elaboração, a redação, a alteração e a consolidação das leis.

CARVALHO, Kildare Gonçalves. Técnica legislativa. Belo Horizonte: Del Rey.

MENDES, Gilmar Ferreira; FORSTER JÚNIOR, Nestor José. Manual de redação da Presidência da República. Brasília: Presidência da República.

NOVELINO, Marcelo. Curso de Direito Constitucional. Salvador: Juspodivm.

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Fonte: CONJUR